来源：中国铁路工程建筑网 发表时间：2012-01-10 08:59:08 作者：赵云
2 英国铁路改革中的监管制度设计及其分析
2.1 英国铁路改革的背景
2.1.1 改革前的英国铁路运营模式及其困境
第二次世界大战后英国铁路(British Railway, BR,下同)一直是由国家完全控制经营的国有企业，其盈利与亏损是由公共部门预算开支（Public Sector Borrowing Requirement, PSBR）所负责，即其更大程度上是被看作政府的一项公共服务而不是一个企业。二十世纪60-70年代工党在英国当政，奉行国家干预政策，因此铁路在英国与其他垄断行业一样，一直是在这样的体制下运作。
但随着经济的发展与其他运输方式的竞争，尽管英铁在基础设施与机车车辆以及新技术方面不断增加投资，其市场份额还是持续下滑，这一趋势从其客货运业务量中即有主要体现。英国私人汽车保有量从1950年的二百万辆上升到1995年的超过二千万辆，汽车周转量由1950年的二百六十亿车辆公里上升到1996年的三千六百二十亿车辆公里。另一方面，铁路客运量从1950年的一亿人次下降到1996年的八千万人次，铁路货运量也由战后最高峰时1953年的二亿九千四百万吨下降到1996年的一亿吨。整个英国铁路从1950年代占三分之一的市场份额下滑到1996到1997年的6%-7%，尽管这期间整个市场扩大了近两倍。这种变化使得英铁的长期财务状况不断恶化。
为此英国铁路不断进行着探讨与实践，包括在1960年代早期关闭了一部分车站与支线服务，对客运业务实行补贴等措施，但始终没有一个良好的解决方案。在1980年代初，政府甚至考虑拆除一部分线路以减少亏损，只是由于公众的强烈反对而未能实施。
2.1.2 保守党与英国铁路改革
1979到1997年间，保守党的撒切尔-梅杰内阁几乎将英国所有的国有企业全部实行了出售、承包、租赁等方式的民营化。英国铁路是这一系列改革中最复杂，也是最后一个完成的项目。保守党内部的右翼，所谓的“自由市场主义者”，早在1960年代末就开始鼓吹全盘私有化的经济政策，但这一时期保守党的官方立场并没有多大的偏离，希斯内阁只是出售了一小部分小型的国有企业。
1975年撒切尔上台后，保守党的立场开始大幅转变，其党内人士不断抨击国有企业，并将国有企业称为“对无能进行补贴的沼泽”。保守党一直试图说明，由于国有企业的运营并非是在市场力量推动下所进行，它们必然低效，自满以及提供低水准的服务，此外，显然国有企业是为了政府与官僚的利益，而不是消费者的利益而运作的。许多国有企业的投资计划必须重新考虑，因为他们的现金收益被用来帮助政府完成宏观经济目标。保守党刊物开始不断鼓吹进行私有化以促进竞争的必要性，并且认为政府应该放松管制。因而在将国有企业私有化写入竞选纲领之后，撒切尔得以在1979年组阁。
在1979到1983年间，英国政府出售了一系列国有企业。见下表一：
表一：1979到1983年间，英国政府出售的国有企业
(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)
时间 企业 价值（百万英镑）
1979.11 BP 290
1980.6 Fairy Engineering 22
1980.6 Ferranti 54
1981.2 British Aerospace 149
1981.11 Cable & Wireless 224
1982.2 Amersham International 63
1982.2 National Freight Consortium 7
1983.2 Associated British Ports 22
1983.3 International Aeradio 60
1983.3 British Rail Hotels 45
这些私有化措施起码在政策层面上是成功的。大部分企业变的更具有活力与竞争性，并且赢利有所增加。比如NFC，增加了七成的利润。然而这些企业基本是那些相对具有竞争性而且原本盈利水平就可以的。
这样，撒切尔政府发现出售国有企业的确是可以大幅减少政府开支并且有利可图的一条政治捷径。于是在1984年选战胜利后，保守党开始出售自然垄断企业。这些企业由于其基础设施项目巨大的资金需求而难以从政府开支中得到满足。因而政府选择了比增税和削减开支更方便的方法---出售它们，让民间资本对其进行投资。
2.1.3 其他自然垄断企业私有化模式对铁路私有化的影响
首先被私有化的垄断企业是英国电信（BT），与后来的一系列企业一样，对这种大型企业保守党政府采用了一种称之为“公众资本主义”的方式，即将这些企业的股份对社会公开发售，使得持有股份的选民大幅增加，从而达到使新的获利者支持保守党的目的。到1980年代末，英国的航空业，机场，巴士，自来水和煤气公司都以这一模式进行了私有化。
然而，保守党发现这种变国家垄断为私人垄断的做法并没有很好的解决效率低下等问题，于是其开始考虑在私有化过程中引入竞争。而经济学界也怀疑这种方式只是为了能以更高的价格出售这些企业，以使得政府开支进一步减少。因而在接下来的电力改革中，保守党政府不得不对电力企业进行分拆。
电力私有化实行了“产供分离”的做法，将整个电力行业拆分成发电与供电两大系统，原有的国有发电商拆分为POWERGEN与NATIONAL POWER两大集团后出售，与其他独立发电商竞价上网，供电网络则在出售后的NATIONAL GRID整体下分为12个地方电力公司继续经营。其方式见下图一。至此，保守党政府积聚了足够的经验，准备对英国铁路进行私有化改革。
图一：电力改革后的英国电力运营结构
(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)
2.2 英国铁路改革方式的设计
2.2.1 正式改革之前的初步措施
在1980年代早期，撒切尔内阁的运输大臣诺曼;福勒（Norman Fowler）决定将英铁的投资项目向私有资本开放。一些非核心的业务被剥离出来，注入了英国铁路投资有限公司（British rail Investment Ltd, BRIL）的名下。然后这些业务在以后的十年内被逐步出售了（见表二）。
表二：被出售的英铁非核心业务
(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)
出售业务 出售日期
BR Hovercraft 1981.10
BR Hotels 1982-1984
Superbreak Mini Holidays 1983.1
Slateford Laundry 1983.9
Sealink UK 1984.7
British Transport Advertising 1987.8
Doncaster Wagon Works 1987.10
Harwich Foundry 1988.8
Traveller’s Fare 1988.12
British Rail Engineering Ltd 1989.4
Golden Rail 1989.5
与此同时，保守党政府也开始为将英铁运输主业私有化做准备。为了减少私有化的复杂性，同时降低改革成本，英铁在1982年进行了主业重组。
重组前的英铁是以地域为基础的分局式横向企业组织，各个分局负责自己的计划、市场、调度以及运输服务。重组后，英铁按其运输业务不同被分成了5个事业部。各部职能见下表三。
表三：英铁第一次重组后的事业部架构
(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)
事业部 职能
Intercity 主要城市间的高速运输
London 地区业务
South East 地区业务
Provincial 客运组织
Freight and Parcels 非客运业务
2.2.2 改革方式的设计与讨论
1988年，英国运输部开始对英铁改革的模式进行讨论。当时被考虑的共有五种模式，其比较见下表四。最初主持改革的运输大臣保尔;凯农（ Paul Channon）倾向于按地区分拆英铁然后出售，但随后塞撒尔;帕金森（Cecil Parkinson）代替了他的职务。帕金森曾经主持了电力改革，因而他的自由市场理念也应用在英铁的改革中。最终，在1990年他宣布政府将出售英铁。
表四：可行改革模式比较
(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)
模式 优点 缺点
地区性模式 既有竞争，又有大范围合作，增进地方归属感，增进灵活性与效率 地区之间列车运营存在问题，缺少规模效应，各地区间的混合业务需要进行分离
特许经营模式 促进竞争 线路竞争受到铁路技术特征的限制，比如通过能力。经营权依旧属于垄断且难以监管，铁路使用者不了解该制度，投资决议困难，巨大的潜在交易费用
整体出售模式 继续保持原有的模式与结构，最小的私有化成本 不仅限制了竞争，英铁的规模也会产生“复杂性成本”，且缺少操作透明度
分事业部出售模式 避免操作透明度问题 难以处理线路所有权问题
混合模式 结合各种方式的长处，避免其缺点
随后政府组成了一个由运输部、工业与贸易部、财政部组成的工作组来研究英铁私有化的方式。由于选举的迫近，工作组否决了复杂的混合制模式，同时，出于电力改革模式的经验，财政部更倾向于“网运分离”的线路特许经营制。同时，他们认为这样可以有效的促进竞争。但是这样却无法忽视铁路的技术经济特征，即铁路不能同时在同一轨道上提供不同的服务。最后特许经营的方式被设计成按运行图上的线路进行投标的模式，同一运行线路出价最高或成本最低者得到特许权。这样，不仅在客运服务市场上存在竞争，在线路经营权市场上也有了竞争。不能否认财政部想通过这一手段来使英铁出售的价格提高的目的。
但特许经营模式实行会带来大量的副作用：
1） 整个列车时刻表要全部重新安排，通过市场机制解决这一问题非常困难。
2） 对于投标来说，一个失败的投标者几乎无法确定对手是否已将他们所需要的其他线路得到，这样，投标者肯定会产生不满。
3） 即使线路可以进行有效的分配，日常运行中也会产生外部性和路网利益的损失问题。外部性可以归结为“列车对列车”和“列车对轨道”两大类。如果前方列车由于各种原因产生延误，后方列车及整个路网的运行必然受到影响。由于列车服务是各自独立的，这就产生了复杂的责任与赔偿问题。而对于旅客来说，一个完整而统一的运输网络是最有利的，他们可以在这一路网中任意在两地间购票往返，并且可以使用通用票以避免频繁换乘的麻烦。而现在多个运营商的存在使的出售通用票变成了一个难题。并且，旅客不得不频繁换乘列车并且多次购买不同的车票，使得铁路运输失去了它“即上即到”的优势。
4） 铁路特有的“列车-线路”效应会使特许经营者滥用他们的垄断优势，同时，吸引和利用投资也会变的困难，经营者还会放弃难以盈利的部分业务，忽视安全责任以降低成本。
因此，线路特许经营制遭到了运输部的反对，包括一些铁路界的资深人士。他们认为这一方式“违背了铁路运营的每一项基本原则”以及“必然会导致浪费、不适应和不安全”
财政部提出了一些措施来规避以上这些缺陷。减少运营商数目；首先确定时刻表再进行招标；列车间以及列车和线路间的相互影响可以被“内部化”，因为每次运营商列车的延误都会影响到自己的列车；路网效率问题则可以通过一部分运营商互相通用时刻表来解决。并且，运营商的经营活动需要建立在通路开放的基础上。
而运输部所坚持的分事业部出售则由于内部对Intercity是否应该与其他部门合并的争论和1991年欧共体关于铁路改革的91/440决议的颁布而不了了之。
在财政部与运输部的相互扯皮间，最终得以采用的基于混合式网运分离基础上的线路特许经营制实际上并未经过严格的学术分析，这在日后带来了大量的问题。
2.2.3 白皮书与铁路法案
英国铁路改革进程的正式开始，标志于1992年7月公布的白皮书《铁路的新时机》（<New Opportunities for the Railways>）。在该文中，称这是垄断的结束，竞争的开始；同时也强调了政府希望放松管制以发挥私有部门的活力。在白皮书中，阐述了英国铁路私有化改革的最终方式：采用线路特许经营制，组建路网公司Railtrack，铁路客运业务通过竞标方式发放经营许可资格，并且强调了市场的自由准入与退出机制。特许制度的实施要求成立一个新的特许管理机构，同时其控制已获得和未获得经营许可的运营商进入市场的权力应该由新的铁路监管者所监督。这份文件显得粗略而不够细致，但由于保守党政府的政治需要，很快它的主要内容就被以法案的形式确定下来了。
在公众的反对声中，铁路法案于1993年11月5日被议会通过，并从1994年1月1日生效。从此，英国铁路就在新的架构下开始运作了。
2.3 改革后的英国铁路运营与监管结构
在本文第一部分中，业已对铁路运输市场属性及其监管制度设计进行了阐述，而英国铁路改革中的网运分离方式以及客运特许经营制度的引入，正是按照这一思路进行的。其目的就在于打破垄断，引入竞争。英铁在进行网运分离的同时还规定在没有经过铁路总监许可的情况下Railtrack不能进入列车运营领域，这就在一定程度上限制了垄断力量的可能活动。
英铁的私有化改革是建立在横向分离与纵向分离相结合的基础上的。所谓横向分离，是按照产品的不同――客货运业务――以及地理区域的不同――比如维京铁路（Virgin Railway）就获得了西海岸邮政业务的经营权――来进行的。而纵向分离，则是指按照职能的不同――路网公司与列车运营公司――来进行的。
正如前文所言，这种结构性分离是出于促进铁路内部以及铁路与其他运输方式间竞争的目的而进行的，同时，这也可以减轻对铁路自然垄断的管制程度。然而，这种分离带来了巨大的管制成本，同时对英铁的长期经营与规划带来了不利的影响。这些问题正是本文下面的部分要论及的。
2.3.1 1992-1994年的英国铁路运营与监管结构
1992年四月，英铁建立了在“质量组织（Organising of Quality）”原则下的新的运营结构。这一结构最终彻底地在各个事业部建立起了利润中心，将车辆以及线路成本的清算归入各个利润中心。尽管英国铁路董事局（British Railway Board, BRB）仍旧保持着制定总的政策，标准制度，以及财政权力，但这一制度使得各个利润中心可以拥有自己的管理团队，同时也具有了更大的经营自主权。最重要的是，这一改革使得英铁原有的管理层更加贴近市场，了解到控制成本的重要性，从而为私有化之后的运营活动打下基础。实质上这些利润中心就是后来各个客运公司的雏形。而这一实践也证明了铁路系统在一个由相互独立的部分组成的结构下也能象在原有的单一垄断结构下运营。更深层的意义在于，这一改革使得英铁的企业文化更加趋近于民营企业，从而使改革能够进一步深入。
与此同时，英国政府还大幅削减了对英铁的补贴，使得补贴在英铁非主业收入中的比重由1988年的42.9%下降到1993年的31.95%。这一系列改革措施使英铁客运业务有了显著的进步，例如新的“冲刺者”列车投入运营，新的长途国内业务和车站的投入运营和重新运营。
英铁董事局对经营业务的下放标志着英铁监管机构的转型。这一时期是由旧的制度框架向新的框架转型的时期。在这之后，英铁的整个运营与监管结构彻底改变了。
2.3.2 1994-1999年的英国铁路运营与监管结构
1994年四月，新的铁路法案正式生效。按照这一法案，英铁将被拆分为近100家企业并出售给民营部门以相互竞争。同时，在提高铁路服务质量的目标下，新的监管机制也得以确立。
总的来说，这一时期的英铁运营结构可大致分为如下几个部分：
1） 线路公司（Railtrack）――全部铁路建筑的所有者
2） 客运公司（Passenger Train Operating Companies, TOCs）――在许可制基础上经营编定旅客列车服务的运营商
3） 机车车辆公司（Rolling Stock Companies, Rosco）――拥有及租赁机车车辆给各个客运公司的三家企业。
4） 基础设施维修公司与轨道更新公司――负责信号与轨道的维护
5） 机车车辆维修公司――提供机车车辆的大修服务
6） 辅助部门――提供通讯、搜索等其他服务的各种实体
这一时期的监管机构主要有以下几个：
1） 客运特许经营办公室（Office of Passenger Rail Franchising, OPRAF），由特许总监领导――授予特许经营权以及提供补贴
2） 铁路总监办公室（Office of Rail Regulator, ORR）,由铁路总监所领导――监督铁路系统运作的公正和有效性，发放经营许可证
3） 铁路用户咨询委员会（Rail User’ Consultative Committees, RUCCs）――在铁路总监办公室的指导下对铁路服务与设施的用户进行保护
重组后，Railtrack在1996年5月正式在伦敦证券交易市场上市，成为英国最大的私营公司。其主要业务是为列车运营者提供铁路基础设施，负责其设施和运输安全的管理，制定全国路网的列车运行图及其维护和发展，与客运及货运公司签订过轨、安全等协议并收取基础设施的使用费。线路公司不负责大的基础设施的维修和更新组织。这将促进线路维修业务方面竞争机制的不断引进。同时，一整套以契约关系为基础的收费机制建立起来，使得Railtrack得以在商业基础上与各个客运公司进行交易。这样，Railtrack近90%的收入来自于各个客运公司，同时也将大部分成本转嫁给了客运公司。
改革后所有的客运线路都由25家客运公司经营，他们有权经营各自的线路。许多大公司拥有一项或多项特许权。由于特许权重叠，许多车站由两个或更多运营商提供服务，往往一家公司经营本地运输，另一家公司经营城际列车运输。2000年以前，客运公司受到保护，避免其他运营商的竞争。但2000年以后，这种保护将被减弱。列车运营商须交纳基础设施的使用费，井从3家机车车辆租赁公司租赁列车。各公司特许协议内容因特许期限和享受公共补贴的不同而不同。除了那些要求租赁新的机车车辆的公司特许权期限为15年外，其他大多数公司都为7年。
为了管理和执行特许协议，政府成立了客运特许经营办公室。在客运特许权经营办公室指导下，各客运公司通过竞标获得列车经营的特许权。客运特许经营办公室也要确保运营商遵守合同条款，如制定一套服务标准。运营商要实施承诺的改进措施，包括装备新列车。车内装修，改进车站安全设施以及与当地汽车运营商联合等。尽管铁路客运特许权办公室关注涉及运营协议和合同的问题，但是，颁发经营铁路资产的执照。监督路网使用协议。调查反竞争行为等是由铁路总监办公室进行的。铁路总监办公室还负责保证旅客的权益得到保障，保证各条线路按一个整体的路网运行。
货运经营最初分成了5家公司：大宗货物运输公司、集装箱运输公司、欧洲联合运输公司、行包快递公司以及邮政运输公司。但是，从铁路多式集装箱货运业务公司分离出来的所有部门都被EWS（英格兰、威尔士和苏格兰铁路）购买，EWS公司试图确保铁路货运业务协调发展。铁路货运在所有干线和地区间线路都可以开行货物列车，并且大部分路网仍在运载货物。货运专线还有1632公里，但是，只有西海岸干线和部分东海岸干线可以开行联合运输列车―装载公路拖车的货车。
改革后英铁有3个机车车辆租赁公司，拥有近11500台机车车辆，并负责新的投资和维修。获得专营权的运营者可以租用这些车辆，租金完全按商业条款来确定，使租赁公司成为有盈利的经济实体。政府的目标是要建立一个提供铁路车辆的竞争性市场。
整个运营与监管机构的模式如下图二所示：
图二：1994-1999年的英国铁路运营与监管结构
(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)
2.3.3 1999年以后的英国铁路运营与监管结构
在最初的改革设想中，英国政府计划用7―15年的时间逐步消除政府所负担的铁路经营亏损，在此期间对客运公司提供一定的政策性补贴，补贴将逐步减少直至取消。但随着经营活动的开展，政府意识到补贴政策反而成为了客运公司继续投资的激励手段，不得不对一部分客运公司继续进行补贴。同时，1995年铁路工人发生了大罢工，而由于最初设计的线路使用费制度不够合理，导致客运公司开行的列车线路与路网运营水平间发生了很大的冲突，安全状况恶化，基建设施维护外包导致路网运营成本上升，而路网公司上市后，资本市场对其短期业绩的片面追求致使基础设施投资不能适应运输需求的增长，Railtrack负债不断上升，最终于2001年破产重组，重新被政府接管。
英国政府在意识到一系列问题之后，实行了新的政策。包括实行新的补贴政策，组建铁路战略管理局（Strategic Rail Authority, SRA）等。
1999年英国政府组建了铁路战略管理局，最初是以影子形式运行，2001年起正式接管原来的客运特许经营办公室全部的工作和铁路总监办公室负责的货运管理职能。其组建目的在于加强对路网公司和客货运公司的监督和协调，同时负责制定和组织实施铁路发展规划，并享有约30亿英镑的融资能力，以支持对铁路的投资。在新的客运监管架构（见下图三）中，铁路战略管理局是代表政府的行政管理部门，主要负责战略规划，协调日常运输。
图三：新的客运监管架构
（来源：www.opraf.gov.uk/Passenger_about/about_main.htm）
铁路战略管理局的各项目标、条例与指导的制定者，为各地区客运部提供资金，代表政府管理铁路，为其制定政策、法律法规的部门是于1997年6月16日成立的环境、运输与地区部。其目的在于促进各种运输方式的协调发展、改善环境、保持和提高安全运营水准等。
顾客满意程度以及客运公司服务水平的监督则是由铁路用户咨询委员会负责。该委员会由各行业的用户组成，由铁路总监任命。全英按地理区域分为8个委员会，各委员会由铁路总监直接领导。铁路总监可以委托委员会进行旅客调查，委员会也可以要求总监运用自己的权力进以改善旅客投诉问题。
地区客运部负责除伦敦以外的各区（共七个）的客运计划及投资。其主要职责是确定最低客运服务水平；向客运公司投资和发放补贴；与客运公司签署特许经营协议（与25个公司中的5个签署）
其运力分配与调度权归属于路网公司。
2. 4 对英国铁路客运市场监管机制的分析
在英国铁路改革后，铁路的整个系统架构发生了根本性的改变。英国铁路由一家具有命令式管理特征的企业变为一个包含有许多家企业同时互相进行物品与劳务交易的产业。这一过程中最重要的改变不仅在于基础设施（轨道，信号，车站）所有权与列车运营权的分离，而且还包括资源配置由从前在企业内部进行的方式变更为在市场上进行的方式的转变。而在这一过程中还包括将早前完成的内部制度安排确立为契约关系的大量实质性法律工作，同时，内部交易关系也必须向契约关系转变，并且需要建立一个完整的基准价格体系以使得未来的潜在买主可以在此基础上对新的公司进行估价。
改革后的英铁运营与监管结构，可用英国铁路总监的观点来描述：一个“规则与契约矩阵（‘regulatory and contractual matrix’，Modern Railways， 1997a，p696）”。铁路监管机构通过一整套的法律文件――合同，许可证，租借协议――将分离后的铁路产业“整合”起来。实际上这种做法更加着重于各个部分在法律意义上的联系而不是管理层面上的联系。这样就会导致一个结果――即使这一矩阵模式能够良好而高效的运作，其契约关系（包括Railtrack,各个运营公司，OPRF\SRA间的关系）和这种关系所包含的激励结构也会滋生寻租行为。可以预见，至少在某些方面，监管机构将无法激励良好高效的行为，从而损害整个产业的运作。因而本文接下来的部分将着重于讨论英国铁路运营与监管的 “规则与契约矩阵”结构，以及在这一结构下监管当局对高效率行为进行激励的方法设计。以下问题即将列入讨论：
1） 与Railtrack有关的契约关系，线路使用费的结构和为什么Railtrack缺乏为可能的运量增长而储备远期运能的激励以至最终破产。
2） OPRAF/SRA/ORR与各客运公司之间契约关系的实质及其缺陷和客运事故责任机制的缺陷，特别是当列车事故发生时的赔偿义务界定问题。
3） 整个英国铁路客运监管体系的制度变迁与制度创新及其根源。
2.4.1 路网监管机制的分析
Railtrack拥有和管理着铁路基础设施包括39000千米的轨道，信号系统和大约2500个车站及90个线路所。除了14个车站之外全部外包，所有维护工作由合同商提供。
Railtrack对客运公司所收取的线路通行费是由许多不同部分混合而成的。其内容包括：
1） 远期运营增量成本――这部分体现的是 Railtrack在该运营商全部租用期内所负担的远期运营成本
2） 平均固定成本――这部分是整个通行费主要的预付部分。其按照三个等级来征收，在地区支线上运营的列车按预计车辆公里进行收费，而在地区干线和国家干线上运营的列车则按照预计客运总收入收取
3） 轨道使用费――反映短期运营维护效应和不同车辆在不同距离上运行所产生的附加成本
4） 电气化牵引费――用以收回电流成本以及反映电气化覆盖区域和设备类型，根据地理区域和时间的不同而变化。
最初客运公司所交纳的总费用中超过90%是按照线路级别来收取的。也就是说，这一费用完全与列车数目、种类、客运收入无关。只有轨道使用费和电气化牵引费是随使用情况的变化而变化的，但这几种费用平均只占总费用的9%。
线路通行费在1994－95年被修改，导致铁路总监削减了8个百分比的线路通行费并引入了CPI-X百分比收费制度。
路网公司现在每年大约可以收到20亿英镑的线路通行费―一部分被认为由铁路总监支配以在“现代环境规划”中维护基础设施和更新生命安全系统，同时也向投资者提供红利。
显然，这一价格模式是有缺陷的。其造成了两个后果――第一是传递给客运公司的价格信息不能反映线路使用的机会成本，特别是在高峰时段和存在线路瓶颈的情况下；第二是现行使用费模式无法激励 Railtrack在运量增长的情况下准备附加能力。
一方面，某些客运公司发现它们所交纳的通行费中90%与列车数量、种类乃至客运收入都不相关，也就是说，要为Railtrack所拥有的主要线路的通路权而交纳高昂的混合费用。反过来说，Railtrack将次要线路用低价提供给了这些客运公司。毫不奇怪，这些客运公司都争相开行频繁的短列车，部分是因为频繁的服务是一种市场优势，更主要的是尽可能多的列车线路可以排除竞争对手。有些公司甚至开行三到四节的列车。这造成了线路能力的浪费，也给调度造成了困难。
另一方面，由于Railtrack的投资水平是依据监管当局（ORR/SRA）所制定的线路通行费支付体制而决定的，在这一体制下，当设备使用率上升时，Railtrack的回报也会上升，而设施使用率下降则对其不利。可见，Railtrack更愿意维持线路的既有条件而不愿意为运量增长准备附加能力。介于客货运运营商都看好自己的运营前景，而实际上运量也在不断的增长，缺少对新能力的投资带来了很大的问题。由于Railtrack属于公众上市公司，为了财务状况的良好状况，其管理层更愿意削减需求而不是扩张系统。其路网方面的投资一直在下降。为此，英国监管当局通过允许社会资金和客运公司参与路网建设投资的方式来鼓励对路网未来发展的投资。这一方式共有三种：
1） 融资形式――规定一个投资回报率，然后以线路通过费优惠的形式返还客运公司的投资。大部分情况下是通过股权协议的形式来分享市场份额。
2） 伙伴形式――Railtrack进行部分投资，并不负责所有资本费用，对基金投资设立回报率。
3） 合同形式――不承担任何金融危险，但负责全部或部分建设投资，然后通过线路通过费予以回报。
但客运公司的特许权时间（7-15年）不允许他们参与到长期的基建投资项目中，尽管这会带来竞争上的优势。以西海岸主线（West Coast Main Line）――该线路共有两条快线和两条慢线――为例，在维京铁路(Virgin Rail)获得了这一地区特快列车运营权的同时，其他的运营商也在该线路的部分区间上运营。维京铁路和Railtrack共同设计了6.5亿英镑的投资计划以将这一区间上的摆式列车时速提升到每小时140英里，其投资以通过费的形式返还。但这一计划产生了一个问题。一旦线路得到升级，只有摆式列车可以达到这一速度。但维京在同一方向每小时开行一班的十二列摆式列车要占用大量的线路能力。只有在其他运营商也经营摆式列车，并且达到每小时140英里速度的情况下，才能在一个方向上每小时获得两条通路。其他运营商将不得不在慢线上运营，造成了巨大的竞争劣势。
可以看到，英铁的路网监管机制存在缺陷，使的Railtrack无法保证长期的经营规划。其线路使用费结构的制定不完善，同时基建设施维护业务的外包使得路网经营成本大幅攀升，路网调度矛盾激化，直接导致安全状况恶化。几年间几次重大经营事故导致Railtrack于2001年破产重组。
另一方面，调度权与路网经营权没有分离也导致路网公司产生了与个别客运公司合谋以获利的可能。由前面的例子可以看到，这一缺陷损害了市场竞争的公平性。
最终英国政府认识到这些问题，并成立了战略管理局以解决这些缺陷。同时，授予战略管理局一定融资额度以解决长期基础设施投资问题。
可以看到，尽管存在着一定缺陷，但英国整个路网监管机制还是值得借鉴的。其经验在于：
1） 建立了较完善的资产经营监管体制――通过ORR/SRA对路网资产经营许可证的审查制度，路网公司年度经营公报（Network Management Statement）制度,以及路网经营许可协议等对Railtrack的经营状况做到了有效的监督，路网运营状况透明度较高。
2） 设立了路网资产投资发展的监管模式――在路网资产经营许可证制度中规定了路网运营商所必须履行的投资发展义务，以及投资计划的公开性。同时赋予铁路总监在路网运营商不能正常实施其既定投资程序时进行调查和强制执行的权力，以使路网的远期投资计划得以保证。
由此可见，在网运分离的机制下，要充分认识到路网所提供的服务是基于公共基础设施的公共品。出于保证社会总经济福利的考虑，由路网服务的监管者制定诸如线路使用费、机车车辆租用费等基础设施的价格似乎更为可行。监管者需要通过市场手段来保证路网使用的帕累托效率，其主要手段就是在基础设施价格的制定中体现出线路使用的机会成本，以及通过允许多元投资主体进入基础设施投资来保证路网的长远发展。另外还可以考虑企业债券、政府专项基金等手段。
铁路行业的技术特征并不决定铁路运输调度必须由政府来行使职能。在市场条件下，网络职能由政府和企业之外的第三者中介机构来行使效果会更好。该机构与政府管理部门不存在行政隶属关系，同时也不属于哪个铁路公司，它是一个独立的服务性、市场性的中介机构，主要运用市场机制和协调手段来解决路网性的运输资源配置问题。可以考虑该机构由路网及客货运运营商派出代表组成的形式。这样既可以避免路网垄断力量导致的市场利益失衡和竞争失衡，又可以避免由于运营商出于自身利益而导致的路网经营利益的损失。
在英国的路网监管体制中，有效的通过对路网的剥离和适度分割削弱了其自然垄断性，为客货运输企业的竞争构建起了一个适宜的平台。但同时也要认识到，对路网公共品属性的认识不足直接导致了路网经营利益的被忽视，过分强调路网为市场竞争让步引发了大量短期行为和巨大的监管成本。同时，对客运公司损害路网经营利益的行为也未能进行有效的监管。因此本文接下来的部分，就将讨论监管机制如何在保证市场竞争有效开展的同时维持政府、客运运营商和基础设施运营商三方利益均衡的问题。
2.4.2 客运市场监管机制的分析
整个改革后的英国铁路客运市场是以交叉补贴和客运特许经营权招标制度为基础而建立起来的。同路网监管机制一样，由于在改革中过度强调发挥企业的竞争性而在某种程度上忽视了铁路行业在技术经济特征上所具有的特殊公共服务属性，整个客运市场的契约关系和激励结构的设计也存在着严重的缺陷。
A.特许经营期的制定与竞争激励机制。
英国铁路的客运特许经营权长度一般在5-15年之间。在如何指定经营期限的问题上，政府与运营商存在着明显相左的利益趋向。运营商希望能够获得尽可能长的经营期，因为经营期越长，既有的运营商就有越大的可能在经营期满时为潜在的竞争者设置进入障碍（主要表现为顾客的品牌忠诚度）。而至少在一开始的阶段，政府希望经营权的期限越短越好，这是因为政府试图通过竞标公司间的竞争和丧失经营权的威胁来减少对客运公司的补贴开支。
贯穿英国铁路改革的主题思路就是通过引入竞争来使铁路产业更加良好的经营和发展。这一思路不仅表现在客运特许经营权的竞标竞争中，同时还体现在竞标成功的运营商必须与其他运营商在通路权开放规则下进行竞争。然而，未来的运营商需要具有更大的确定性，以使铁路总监和客运特许经营办公室确信客运运营商将通路权开放后可以为起初所进行的投标行为增加有效的风险报酬。结果，铁路监管机构得出竞争还是应该逐步引入的结论。
最后，英国当局颁布了《促进竞争条例》（Moderation of Competition guidelines）中，竞争的引入被分为三个阶段：
1） 阶段一（1995年――1999年4月）：每个客运公司可以指定某些客流作为其业务基础。这些客流是可以不受竞争的。可以说这一阶段为客运公司提供了一定的竞争保护，避免了“摘草莓（纷纷争夺某一最优客流）”现象的出现。
2） 阶段二（1999年4月――2002年）：客运公司面临竞争引入所带来的更大程度的风险。竞争服务允许进行，但是竞争者不得经营占既有运营商总基本收入20%以上的客流线路。
3） 阶段三（2002年之后）：根据现有情况再进行调整。
B.特许经营协议的制定、执行与监督机制。
整个铁路客运市场上的契约关系矩阵包括OPRAF/SRA与各客运公司之间以及Railtrack与各独立客运公司之间的关系。有意思的是各个客运公司之间并不存在契约性质的联系。这种联系的匮乏导致了整个责任体制的繁复纷乱。这不仅意味着各个市场主体之间契约关系的缺陷，也表明整个监管体系和激励结构存在着缺陷。
介于在短期运营边际成本而非平均成本的意义上来说大部分客运业务是亏损的，特许经营协议必须防止运营商通过降低服务水平或是因某种程度存在上的垄断力量而通过提价来获取利润。在合同中还应该规定服务水平评估条款以使铁路服务的基本水准得以保证。
在特许协议中不仅作出了最低服务水平的规定，而且还规定了准点率，班次取消，通勤车拥挤程度等的标准，以及衡量顾客服务满意程度的标准。这些规定通过一整套财务奖惩体系来得以实施，在极端的情况下，还会吊销许可执照。可以看到，民营化以后，整套生产标准比在公营情况下严格了许多。
很明显，如果特许契约制度要对客运公司的恶劣行为进行惩罚，就必须对这些行为作出准确的界定。铁路客运特许经营办公室和Railtrack共同执行着监督职能。线路通过条例（Track Access Conditions）中要求Railtrack对列车运行情况进行监视。Railtrack负责对列车在何时经过指定检测点进行记录，并将其与规定时刻进行比较。这一规定使得列车在何时被取消和车次取消与延误的原因得以记录下来，并据此归结责任。
可以看到，这一监管体系存在缺陷。客运公司必须保证列车准确可靠地运行。通勤列车必须在规定时刻5分钟之内到达，而长途列车则是10分钟。然而对准点的衡量标准仍然存在着根本上的缺陷：不包括在星期日及公共假期运营的列车；不包括高峰时段的列车；客运公司可以将某些日期报为空车（这样就可以将其排除在统计之外）；系统不能监视在中间站发生的延误；某些客运公司将它们的时刻表在接近区段站时进行“填料”以使晚点减到最少(Knight1999,pp.26-27;Modern Railways 1997b,pp.560-1)。总体而言，客运公司一般被要求达到至少90%的准点率，而实际上很多运营商达不到这一标准，在1997-1998年间总体的运营水平事实上变坏了（Welsby,1998,p.160）。
与“可靠性”有关的数据也不够完善。一辆列车如果完成了预计里程的50%就被认为跑完了。同样，不包括在星期日及公共假期运营的列车，客运公司可以将某些日期报为空车。
铁路客运特许经营办公室对违规行为实施了一套“结构责任”制度。在客运公司被“召入”当局解释其错误之前要先等候至少四个星期（依据其特许的不同特点而决定）。如果该公司在三年内被召入三次以上，就被视为违反许可协议。在1993年铁路法（section 55 ,Rail Act 1993）中规定，铁路客运特许经营办公室有阻止或纠正任何违反许可协议行为的职责。其可以对客运公司作出临时性的处分（比如命令某客运公司在某年内必须达到某个水平的正点率），或是最终的处分（可以包括数额巨大的罚款，在极端情况下，还可以吊销许可执照）。
铁路服务出现问题的原因何在呢？可以归结为以下几个方面：Railtrack的责任――道岔可能损坏或出错；一定长度的轨道可能损坏；落叶在轨道上堆积（英格兰南部秋季多年存在的问题）可能迫使列车停车。客运公司自身的问题――机车损坏或轴箱过热等等。当责任在Railtrack一方时，客运公司可以获得赔偿；但当责任在客运公司一方时，监管机制的缺陷就暴露出来了：看起来好像是哪家公司的列车出现事故，该公司就应该负责赔偿被延误的其他公司，但是在整个契约关系矩阵中设定的是单一客运公司在与基础设施有关的问题发生时和其他客运公司不存在契约关系。这样每家公司都认定，在自己合同中规定的责任领域以外，所发生的一切事故都要由Railtrack负责。因而，当一家公司的列车出事以致影响了其他公司时，第一家公司先赔偿Railtrack，再由其转付给其他受影响的公司（Winsor 1998,p.149;Modern Railways 1997c,p.696）。而这一系列仲裁与调解结果的最后决定机关，还是铁路客运特许经营办公室/铁路总监办公室/铁路战略管理局。
C.交叉补贴制度与客运公司经营激励机制。
客运公司在接受客票与补贴收益的同时以一定时间阶段为基础从机车车辆公司和Railtrack租赁资产的结构，不仅使忽略了资本激励性业务所带给它们的负担，而且也使得忽略了它们承担的许多风险。线路和租赁费用的变化并不考虑客运收益和补贴水平，这使得客运公司承担了所有的收入波动。契约义务意味着客运公司几乎没有可能通过变更支出水平来节省成本。在线路使用费和车辆租赁费用占去总成本约三分之二的条件下，收益围绕计划水平的变动直接影响到盈利还是亏损的问题。如果收益超过预期水平，优质的特许权可能带来高额盈利，而当收益低于预期时，运营商就将蒙受亏损。缺少用以抵消实质性支出的资产折旧意味着客运公司无法应对长期收益下滑的情况。
因此，英国政府不得不对客运公司继续实施补贴政策以避免由于客运收益波动而引起的巨大的潜在经营风险而造成的特许权空缺或贬值。而客运公司的经营也严重依赖补贴。详见下表六。
表六：英国铁路1998年财政状况（单位：百万英镑）
（来自《世界铁路动态》 2000年 第９期）
客 运 公 司 线 路 公 司 机车车辆租赁公司
收入
客票收入 2802
政府补贴 1817
其他收入 382
合 计 5001
客运线路出租费 2169
货运线路出租费 169
资产、拨款和其他收入386
合 计 2724
总收入 797
支出
线路租费 2169
机车车辆租费 797
工 资 907
其 他 1024
合 计 4987
工资 295
其他附加支出 1324
折旧费等 634
合 计 2253
大修费 248
公司支出 40
折旧费 122
合 计 410
税前盈利 104 税前盈利 471 税前盈利 387
客运公司的资金流程见下图四：
图四：客运公司资金流程
（来源：中国铁路，2000年第八期）
由于补贴水平是由客运特许经营办公室/铁路战略管理局决定的，而地区客运部所获得的拨款额度也是由前述机构所决定再上报财政部，这一过程中可能引发严重的寻租行为，所以对其实行监督就十分有必要。再加上欧盟与世贸组织的有关规定中对政府补贴措施有着严格的规定，因而在每年的年度报告中，监管机构必须详细公布其补贴计划及完成情况。而通过地区客运部所进行的投资，也必须列入详细的预算方案。
原本按照政府的计划，客运公司可以通过市场竞争逐步脱离依赖政府补贴的现状。但由于制度设计上存在的一系列缺陷，使得客运公司变成了“按照政府指定的价格在不由自己控制的轨道上按照不是自己制定的时刻表运行不属于自己的列车（Kain 1998,p.263）”的企业。客运公司的经营活动受到了严重的制约,“被那些公司的集团利益、市场势力和资源蒙上了一层阴影，而它们（客运公司）进行商业活动所必需的基本工具正是由那些公司所提供的（Welsby 1998,p.160）”。客运公司缺乏经营激励和赢利手段，使得政府只能继续补贴客运公司以保证铁路产业的正常运作。
D.机车车辆租赁机制与车辆设备投资激励机制。
英铁的机车车辆被出售给三家租赁公司。在最初的阶段，几乎所有的客运车辆都是以四到八年为期限租赁出去的。在现有的租约有效的情况下各公司并没有相互之间的竞争存在。只有在租约更新或是铁路客运业务的增长带来对新的机车车辆的需求时，各个公司之间的竞争才会发展。
设定的租赁价格高到足够给这些公司带来非常强的现金流量，使得他们可以对新的车辆进行投资。然而，现阶段在缺乏强制性投资约束的情况下，机车车辆租赁公司必然会片面追求短期现金量最大化。这一问题根源在于现有的特许经营权期限（七年左右）太短，其中的大部分即将在2002-2003年到期，以致于客运公司和租赁公司都不愿意在特许期期间花费很长时间（大约两年）和巨额成本去租赁或是购买新的车辆，而更愿意在新的期限开始时再更新车辆。
首先，现有的租赁公司不能保证几年后经营权易手时其他的公司会接手这批车辆，因而，其剩余风险较高并且必须反映在租赁费用中；其次，引进新型车辆的成本很高，维修设备要更换，维修工和司机要重新培训等等。显然机车车辆租赁公司并不愿意单独承担更新车辆所带来的风险，再加上客运公司出于特许经营权的短暂不愿意为新的车辆进行投资，这就给铁路的持续经营带来了问题。
其可能的解决方法有两个，一是将特许经营执照与机车车辆的更新结合起来，二是由铁路战略管理局对设备投资进行保险。
上述问题可以归结为以下几点：
1） 整个铁路客运体系中的几个主体（铁路客运特许经营办公室/铁路总监办公室，Railtrack,客运公司，机车车辆公司）间的契约关系与激励机制存在缺陷。
2） 用以衡量运营状况的标准（用以保持风险与回报间正常平衡的关键手段）存在缺陷。Railtrack的运营状况标准与客运公司准点率与可靠性标准一样，设置的都相对偏低。
3） 事故责任赔偿机制也存在一些严重的缺陷，尤其是客运公司之间缺少契约性的关系使事故责任赔偿机制变的复杂化了。
综观整个客运市场监管机制，可以发现客运公司的经营活动被严重的制约住了。其主要表现有：
1） 交叉补贴制度下，由于线路使用费和车辆租赁费不能反映使用中的机会成本和实质性支出，客运公司的固定成本依然高昂，给经营活动带来了巨大隐患。客运公司的经营仍旧依赖于政府补贴。
2） 事故责任机制和绩效评估体制存在缺陷，客运公司缺乏改进服务的激励，导致经营水平下降。
3） 市场契约结构中忽略了客运公司之间的关联性，以及客运公司对基础设施（轨道，车站，信号，机车车辆）的依赖性，特许经营期过短，监管机构与运营商间的契约责任不完全，导致客运公司缺乏长期运营的激励。
4） 监管机构难以通过市场手段来解决实际问题，依旧需要通过行政手段来维护和干预市场秩序。
另一方面，其可以借鉴之处在于：
1） 通过特许经营许可执照审查奖罚制度来保证行业整体运营水平；通过固定资产租赁制度和交叉补贴制度降低市场进入障碍；对补贴的发放进行有效的监督审核。
2） 监管机构做到了独立仲裁和调解，实现了政企分开。
3） 实现了市场投资主体的多元化。
总而言之，英国铁路的整个客运市场监管体制，比较彻底地将客运市场中的垄断性去除掉了，也比较有效的引入了竞争。但是在其设立的过程中未能进一步完善激励与责任机制，使得路网的利益受到了一定的损害，同时客运公司间契约关系的缺乏使得市场竞争无序，降低了客运公司的激励水平，也影响了整个产业的长远发展。
建立客运市场监管体制的本来意图，应该是有效的促进市场竞争保证。事实上，在改革后英国铁路的客运市场确实有了长足的进步（见下表七）。这说明，尽管制度设计存在一定的缺陷，但是对铁路产业进行网运分离，在铁路客运业务中引入市场竞争的思路还是确实可行并且行之有效的。
表七：英国铁路改革后运营状况
（资料来源：RESEARCH GB OCTOBER 1999）
年份
项目 1995
○1
1996 1997 1998
○2
增长率（%）
（○2-○1）/○1
营业额
（百万英镑） 2879.4 3000.2 3310.1 3358.0 15.8
旅客
（千人） 767247 808883 856195 901085 17.4
客运周转量
（百万人英里） 21794 22797 24227 25789 18.3
上座率 60 60 61 63 5.0
在整个英国铁路基由竞争――监管理论进行改革的近十年间，其整个制度框架发生了巨大的变迁，同时，通过一系列制度创新，有效的建立起了一整套适应于竞争性客运市场的监管体系。在本文接下来的部分中，就将对制度创新理念在英国铁路改革中的应用以时间为主线进行阐述。
2.4.3 英国铁路客运市场监管体系的制度变迁与制度创新
前文中已经阐述了英铁整个监管体系与市场架构的变迁历程。英国铁路由一家具有命令式管理特征的企业变为了一个包含有许多家企业同时互相进行物品与劳务交易的产业。这期间，大量原本属于企业内部交易的资源配置活动，被通过契约与规则体系转移到市场上来进行运作。这一繁复的工作中，进行了大量的制度创新。尤其是特许经营制度的引入，较好的达到了政府在短时间内退出市场的目的。
由于英国实行的是两党轮流执政的议会民主制度，政府政策的制定缺乏延续性，同时其目标多注重短期效应，因而在其改革过程中整个监管制度的设计与建立过分强调发挥市场竞争性，而忽略了铁路行业本身具有的公共服务属性。在确定改革政策的初期，保守党政府更多考虑的是如何降低政府的公共开支，而且由于英国铁路早已是一个成熟乃至步入衰退的行业，在监管制度设计方案的初期，政府并没有将未来铁路产业可能的发展列入考虑之中。
英国铁路本来就是西欧最为繁忙的铁路之一。大范围而且过分仓促的制度变革可能会给铁路的正常运营带来不利的影响。英国政府在进行改革的时候，也充分考虑到了这一问题。最初的“质量组织”模式就是为了客运特许经营制度的顺利实施而进行的铺垫。通过先进行内部分配而后再将其契约化规范化的手段，将产权从政府转移到了民营部门。由于在英国现行的政治架构下，政府的公共开支受到相当程度的约束，因而不能排除英国政府有将公营企业经营风险转嫁给民营部门的企图。
正如前面所讲到的，政府在很多时候并不是一个有效率的企业管理者。而在这一制度变迁中，尽管英国政府认识到此前一系列对国有企业的私有化方案都留有这样那样的隐患，尤其是如果打破企业原有的垄断地位，私有部门就缺乏太大的激励进入这一行业，而继续维持垄断则有背于私有化改革的初衷，但出售垄断权力所可能获取的高额利益还是诱使英国政府继续以一个短期内局部性垄断的方式来对铁路进行改革。
在英铁改革的初期，在放松管制和市场自由化思想的指导下，保守党政府在一定程度上忽略了铁路行业的公共属性。直接反映在整个监管制度设计中，就是公共责任制约机制的匮乏。对于公众基础设施性质的路网企业，过分注重其可盈利性，导致其短期行为过多，同时出于规避垄断力量的原因，英国政府规定单一客运公司在一切与基础设施有关的问题上相互之间都不能发生契约关系，这导致了路网利益的严重损害和事故责任机制的繁复与不完善。在客运公司方面，虽然英国铁路改革的初衷是实现市场的有效竞争，但在实际操作中，由于铁路市场属于一个全新建立的市场，在政府与企业的二元博弈中企业处于劣势，因而事实上整个客运市场面临着比改革前更为严重的管制。
特许经营制度是英国铁路改革中最为重要的制度创新。其基本思路就在于通过将固定资产成本通过租赁制度实现一定程度上的可变性和开放不同经营标段之间的通路权，以使主要由沉没成本构成的市场进入障碍最小化。但事实上由于还存在着政策性的进入障碍，例如线路使用费和机车车辆租赁费制定方式的缺陷，使得客运公司并不能完全依靠自身经营状况来调整经营成本。而且由于客运公司一切开展基本经营活动的必要生产设备都非自有，因而在技术投资、设备更新、扩充生产能力等方面引发了一系列问题，只得依靠交叉补贴制度维持正常的企业利润。
而为了避免对路网长期的巨额投资变成政府的财政负担，英国政府将路网公司公开上市以求募集更多的资金投入网络建设。但实质上，英国铁路早已不再是一个高成长性的产业，而依靠的路网线路使用费为主要业务收入的路网公司所面临的投资回报期限太长，受到管制的路网使用费结构又难以反映线路使用时巨大的机会成本，而政府试图通过路网来监管客运公司运营状况的努力反而损害了路网本身的运营利益。路网设备更新缓慢，后继能力投资不足，带来了诸多问题。
这样在1999年之后，工党政府被迫强化了对铁路行业的整体调控，成立了战略管理局。但由于整体的运营架构并未做出根本性的调整，路网利益受到损害的情况并没有得到扭转，导致其路网公司在2001年破产。同时，重大事故频繁发生，政府只得重新恢复对路网的控制。而监管者与被监管者间信息不对称的情况也没有得到很好的扭转。对客运公司经营情况和特许经营协议执行情况的监管渠道依旧会被客运公司以各种形式加以规避。在放松管制之后，政府不得不再次加强管制，同时也被迫通过拨款补贴等手段继续对铁路进行投资，其还是无法回避铁路产业所固有的公共服务属性。尤其是在英国铁路这一成熟的基础设施产业，公共属性更加明显，单纯的试图通过产权变革以回避政府责任的行为可以说是没有意义的。
总体而言，英国铁路客运市场的整个制度设计在起初并没有经过十分严谨的分析和试验，而是在很大程度上出于政治目的而仓促制定的。前文中已经提到，整个分离的铁路产业是依靠一整套契约关系和行政规章捏合在一起的，其缺乏企业管理意义上的联系。因而在实际操作当中，监管机构陷入了管的紧，企业经营积极性下降，行业运营水平下降；管的松，企业缺乏经营激励，行业运营水平也下降的怪圈之中。而且不得不指出的是，为了监督路网公司和客运公司的运营状况，政府付出了相当大的管制成本。
在这种监管机制下，铁路企业与监管机构的目标存在高度的不一致性，表现为企业只偏重于追求生产效率，并试图通过承担尽可能少的社会责任以实现利润最大化，而监管机构则强调分配效率，通过制定诸如线路使用费之类的价格管制模型，控制企业的最高价格，以强制企业履行法定的社会责任，实现社会福利最大化。监管机构与企业之间的目标差异，必然会导致两者之间的矛盾及其相应的行为结果。尤其是在监管机构与企业之间存在严重的信息不对称问题，企业为了在“管制游戏”中获得有利地位，往往通过隐瞒真实经营状况来误导监管机构来获得有利的监管政策。这样，企业往往需要相当一部分的投入来实现这一目的，而监管机构则不得不进行额外的投入以获得真实信息，这构成了巨大的运行成本。例如前述的客运公司规避监管当局调查的活动就是清楚的证明。
而铁路客运特许经营总监和铁路总监的权力过分个人化也有一定的负面影响。在整个监管体系中，铁路总监可以说是握有相当大权力的一个职位。客运公司的经营许可、路网公司的通路许可协议以及其投资计划的审批和经营责任的界定全部由其负责，其有权解释和监督实施经营许可证的条款，还有权建议修改许可证的有关条款。可以说总监对整个铁路产业的监管活动和效率具有举足轻重的作用。而具体经营协议执行情况的监督、新牌照的发放等等则是在客运特许经营办公室/铁路战略管理局的职责范围之内。两个机构虽然起到了互相监督的作用，但在一定程度上也有政出多门，相互挚肘的问题存在。而且由于巨大的个人权力，造成了监管政策的个性化与不确定化，对整个产业的发展有一定的消极影响。更危险的是这一职位如果由无能力的人掌握，将会大大影响政府管制的效率。在改革初期，这样的职责分离和集中灵活的监管体制有助于更好的了解并不断优化监管过程，但随着监管体制的不断完善，则更需要强调监管方法的共同性与一致性，同时也需要消除中间过程中消耗的协调沟通等方面的监管成本。这样，英国政府对监管机构进行了一定的改组，更加注意适应变革后的整个铁路产业的发展需要。铁路战略管理局的成立就明确反映了这一思路。
可见，在设计网运分离条件下的客运市场监管体系时，需要密切注意铁路行业本身所具有的特殊的公共属性和路网――列车之间的二元影响。现在看来，合理的特许经营期，可变幅度较大的固定资产租赁费用，以及竞争者之间相互义务的确立是十分重要的。只有从市场本身出发，运用市场价格这一“看不见的手”来对企业经营活动进行规范，才可以有效的促进市场竞争，保证行业的健康成长。
